关于强化政企农协同

推进江苏农业全面绿色转型发展的对策建议

建议人：蒋乃华  扬州大学副校长、教授

                江苏省苏科创新战略研究院兼职研究员

苗珊珊  扬州大学苏中发展研究院副教授

报送单位：江苏省苏科创新战略研究院

摘要：本文从政企农协同的视角，分析了江苏农业绿色转型发展面临的小农户绿色生产内生动力不强、涉农企业绿色发展的市场环境有待优化、政府引导农业绿色发展的政策体系有待完善等问题与挑战，提出以要素数字化为重点，推进政企农在绿色农业发展中的创新链协同；以经营契约化为重点，推进政企农在绿色农业发展中的产业链协同；以标准化体系为重点，推进政企农在绿色农业发展中的供应链协同；以农业品牌化为重点，推进政企农在绿色农业发展中的价值链协同等进一步推进江苏农业全面绿色转型发展的对策建议。

党的二十大报告指出：“推动经济社会发展绿色化、低碳化是实现高质量发展的关键环节”。推动农业绿色转型，是实现农业高质量发展、农业农村现代化和实施乡村振兴战略的重大举措，对保障国家食品安全、资源安全和生态安全具有重大意义。江苏是农业大省，也是农业强省，绿色农业发展一直走在全国前列，现已跨越减污阶段，建设重点正由提质为主向增效为主转变。

一、近年江苏农业绿色发展取得的成效

（一）资源节约高效利用优势明显

截至2022年，全省耕地保有量6873.1万亩，粮食亩产461.5公斤，居主产省第3位。江苏以占全国3.2%的耕地，生产了全国5.5%的粮食、6.5％的蔬菜，养活了全国6%的人口，创造了全国6.1％的农林牧渔总产值。全省有效灌溉面积占耕地面积的93.5%，农田灌溉水利用系数达到了0.62，远高于全国0.568的平均水平。农作物耕种收综合机械化率达85％，高于全国平均水平10个百分点以上。

（二）农业产地环境更加清洁

截至2022年，全省化肥使用总量实现13年连续下降，较2009年最高峰削减了21.5%，单位播种面积化肥使用强度削减了21.2%。秸秆综合利用率达98%，畜禽粪污综合利用率达95%以上，废旧农膜回收率达87.2%。农药使用量连续16年负增长、较最高峰削减20.0%，高效低毒低残留农药使用面积占比达到91.5%。

（三）绿色农产品供给能力大幅提升

我省在全国率先建成了省、市、县、乡、村五级农产品质量安全监管体系。截止2022年，全省种植业绿色优质农产品比重达到71%，省绿色优质农产品基地1069个、面积3017万亩，省级以上农产品质量安全县创建比例超80%，绿色农产品供给能力大幅上升。全省已拥有2484家绿色食品企业、5383种产品，是国内绿色食品企业数量规模最大的省。

（四）绿色生态导向的制度体系逐步形成

经过去污、提质、增效三个阶段的摸索与经验积累，全省以生态为导向的农业绿色发展政策制度体系逐步形成。去污阶段主要围绕农产品质量安全和面源污染治理展开。提质阶段重点围绕农药、肥料等生产资料减量使用和绿色农产品供给体系建设展开。增效阶段逐步探索建立绿色优质农产品的优价机制，实现高水平供需平衡。目前，全省正从以污染防治为重点向全面建立以绿色生态为导向的制度体系转变。

二、江苏农业全面绿色转型发展面临的问题和挑战

（一）小农户绿色生产内生动力不强

农业绿色发展是个全产业链协同推进的过程，涉及多个环节和主体，其中，绿色生产是基础。由于农业绿色生产技术具有投资大、周期长、见效慢的特点，即便政府采取许多推广的举措，小农户也很难对短期内“不经济”的行为产生内生激励，依然存在积极性不高的问题。以绿色生产投入为例，种植户更倾向于以“产量高、投入小”为标准选择农资产品，“江苏省农作物绿色防控产品推介名录”中的农药产品因价格偏高，实际购买使用率并不高。我省农药废弃包装物回收和处置资金全部来源于政府投入，而其他相关主体则只是享受优惠政策和赚取服务费用。

（二）涉农企业绿色发展的市场环境有待优化

绿色农业是资金技术密集型产业，从育种、栽培，再到加工、销售等环节都需要大量的资金和技术支持。但目前涉农企业在绿色发展过程中“用地难、融资贵、人才缺”等问题依然突出。调研显示，苏南地区有62%的涉农经营主体倾向于向亲戚朋友借贷，而只有38%倾向于向金融机构借贷。全省目前仍缺乏统一的农产品流通信息平台，上下游之间供求、价格等信息不能及时、准确、顺畅传递，在绿色农产品流通中易引发供求失衡。市场中依然存在以普通农产品伪装成绿色农产品的现象，绿色农产品市场监管环境有待加强。

（三）政府引导农业绿色发展的政策体系有待完善

绿色农业发展的政策目标具有复杂性，需要发挥各部门的协同机制，但目前各政策之间的协调性不足，政策的精准性有待加强，政策工具有待丰富。以扶农资金为例，目前政府的扶农资金因政策各异分散在不同的部门、不同的发展项目和不同的主体，聚合效应有待进一步发挥。农业全产业链包括研发、生产、加工、储运、销售、品牌、体验、消费、服务等诸多环节，而目前我省农业绿色发展政策支持重点仍偏重于绿色生产环节，在技术支撑、配套产业、消费引导、机制保障等环节仍显薄弱。绿色农业发展涉及国土、发改、财政、工信、商务、农业、环保、供销、银行等十余个部门，这些部门还没有形成推动农业绿色发展的“拳头效应”。

三、进一步推进我省农业全面绿色转型发展的对策建议

（一）以要素数字化为重点，推进政企农在绿色农业发展中的创新链协同

第一，加强数字化基础设施建设，不断夯实绿色农业发展中政企农协同的数字技术基础。首先，要加快农业研发、生产、流通等领域的数字化基础设施建设力度。建设一批数字农业创新应用基地和数字化标杆农场，通过对产品质量、交易流通、市场消费等方面的大数据采集和监测，推动农产品供应链模式创新。其次，要推进农村地区接入网扩容力度，提升农村地区信息基础设施规划建设水平。鼓励供销、邮政、电信等部门积极参与，推进农村站点、物流体系、网络平台等软硬件的共建共享、互联互通。

第二，提升“苏农云”数字化平台建设水平，不断丰富农业农村大数据应用场景。首先，要加快“苏农云”数据资源平台的完善与应用，不断深化覆盖全省的农业农村智慧大脑，建立政府、企业、农民等主体协同的信息服务平台。其次，要不断加强农业农村领域数字化应用场景建设。围绕农业产能数字化监测、生产数字化解决方案、农业生产性服务、农产品质量，打造一批智慧农业农村应用场景，加快推动我省农业农村数字化转型。此外，要加快整合集成全产业环节和品类的大数据，更好发挥农业大数据的服务价值。

第三，加快农业龙头企业“智改数转”和农民数字素养培训，有效推动农业创新链路融通。首先，要加快农业企业“上云用数赋智”步伐。鼓励农业龙头企业通过构建农业数字化平台拓展产业发展边界。其次，要强化农业数字化人才队伍建设。面向管理部门、应用主体等不同群体，有针对性强化“苏农云”业务管理、应用服务等培训。此外，增进不同创新要素、创新主体之间的信息互通，丰富“云直播”“云培训”“云对接”等模式，提高要素流动速度和配置效率，构筑“平台+应用+生态”体系。

（二）以经营契约化为重点，推进政企农在绿色农业发展中的产业链协同

第一，优化政府监管职能，强化利益保障机制建设。首先，健全绿色农业准入负面清单制度。明确绿色农业准入负面清单的立法思维，加强正面行为的激励，完善农业产业准入负面清单相关法律法规，有效推动农业产业准入负面清单制度的制定和实施。其次，建立健全农业保险保障体系，加大针对小农户农业保险保费补贴力度，降低小农户履约风险，提升履约能力。发展与小农户绿色生产关系密切的农作物相关保险，鼓励发展农业互助保险，建立第三方灾害损失评估、政府监督理赔机制，确保受灾农户及时足额得到赔付。此外，完善监管机制，强化合同信用建设，规范涉农主体签约履约行为。帮助涉农企业规范订立合同，广泛开展涉农合同法律法规宣传与咨询活动，不断提升涉农主体依法签约、诚信履约、依法维权意识。

第二，创新利益联结方式，提高主体违约成本。首先，进一步壮大家庭农场、农民合作社、龙头企业及农业产业化联合体，积极引导农民通过土地入股、股份合作等形式参与新型经营主体的农业生产，强化农村熟人社会网络的内部自治，加强农户与新型经营主体之间的利益联结。其次，创新利益联结方式，探索经营主体之间通过资金、技术、品牌等要素“相互入股”的方法，建立“保底收入+股份分红”的收益分配模式，构建企农利益联结新模式。此外，深化农业信用体系建设，探索以信用为基础的信息监管模式，提高经营主体违约成本。重点推进信用信息归集共享、信用监管、联合惩戒和社会共治等。

第三，村级组织信用背书，强化农户约束激励。首先，发挥村两委、合作社、示范基地等组织力量的信用背书作用，发展“企业+村集体+农户”、“企业+合作社+农户”、“企业+示范基地+农户”等农户经营模式，有效化解产业化集体行动中的搭便车、道德风险与囚徒困境。其次，采取质量监督机制对农户生产标准、质量检测与处罚等进行规制，以约束农户违背契约而产生的机会主义行为，督促其采取标准化的生产规范和质量标准。此外，强化村规民约非正式规制体系，构建农户“激励+约束+自愿”机制，对农户农业绿色生产行为给予适当的经济补贴或环境奖励，降低农户农业绿色生产成本，提高农户实施农业绿色生产行为的积极性。

（三）以标准化体系为重点，推进政企农在绿色农业发展中的供应链协同

第一，加大标准的制修订与集成运用，持续推进绿色农业全产业链标准化。首先，围绕农业绿色发展需要，组织专家开展农业投入品质量安全、农业绿色生产技术、农产品质量安全评价与检测技术、农业资源与产地环境技术等标准体系研究，制定地方标准和生产技术规程。鼓励行业协会、企事业单位制修订区域性绿色操作规程和技术规范，带动农业标准化提档升级，推进我省现代农业全产业链标准建设。其次，建立行业管理部门、科研推广部门、生产经营主体、社会团体等协同推进的标准化推广工作机制，鼓励各级各部门将主推标准与标准化示范园（区、场）创建等工作相互融合，一体推进。此外，发挥各类标准化技术平台作用，积极开展农业标准体系建设、农业标准化培训和示范推广等服务，不断创新标准化服务方式。

第二，推动龙头企业对贯标的引领示范，强化农业标准化与实际生产的衔接。首先，围绕主推标准，扶持培育、发展一批标准推广应用重点企业、基地和种养大户，选树一批“标准化领跑者”企业。其次，鼓励龙头企业参与标准化建设及推广工作，支持企业构建产前、产中、产后全产业链的标准体系，加强对新型农业经营主体和农技推广人员标准化工作培训，加快主推标准进企业、进基地、进农户，加快标准的推广应用和成果转化。此外，加快绿色优质农产品标准化生产基地建设，推行绿色农产品全程质量控制技术体系，鼓励龙头企业、农民专业合作社等规模生产经营主体按标生产，引导国家农产品质量安全县整建制推行全程标准化生产。

第三，加强农户标准化生产培训与示范，支持社会化服务企业对农户提供标准化服务。首先，以标准化基地创建为抓手，通过标准化技术的指导、培训，典型示范，辐射带动广大农户进行标准化生产和标准化示范基地建设。其次，通过“企业+合作社+农户”等多种方式，发展以企业为龙头、专业合作社为纽带、农民为基础的经营模式，带动小农户参与标准化、组织化和品牌化生产。此外，鼓励支持农业社会化服务企业，围绕农业全产业链标准化，为农户提供标准化服务。

（四）以农业品牌化为重点，推进政企农在绿色农业发展中的价值链协同

第一，强化政府、协会、企业、农户等多方协同，实现区域公共品牌价值共创。首先，健全农产品区域公共品牌主体利益协调机制，成立利益协调监督委员会，构建监督反馈体系，推动各利益主体的合理利益诉求通过制度化的手段得到保障。其次，构建政府、协会、企业、农户及消费者多元主体信息沟通与反馈机制，构建农产品区域品牌建设圆桌会议、微信公众号、微博营销号等信息沟通与共享平台，鼓励公众表达意见，出台举报奖励制度，鼓励多元主体监督，强化农产品区域品牌保护。此外，完善多元主体利益分配与补偿机制，通过引导和监督利益分配机制的建立和实施，协调好利益相关方的关系。通过建立补偿制度，化解多元利益主体冲突和矛盾，维护利益主体合法权利，进而实现区域公共品牌的价值共创。

第二，遵循品牌建设市场导向，稳定和完善主体利益联结。首先，支持农业龙头企业品牌打造和市场拓展，鼓励生产经营主体争创中国驰名商标、江苏省著名商标，充分调动生产经营主体创建农产品品牌的积极性和主动性，继续扶持、壮大一批农产品品牌，打造富有江苏本土优势“小而美”的地方特色企业品牌与产品品牌体系。其次，以构建新型经营体系作为品牌农业的制度支撑，发挥龙头企业在资金、技术、渠道、物流、宣传等优势，同时发挥合作社等集体组织对散户的连结作用，带动农民生产标准化种植。此外，大力发展面向小农户的公共型农业社会化服务组织，为小农户和新型经营主体在品牌建设中提供更多面向市场的公共服务。

第三，加强数字平台赋能，推动绿色农业品牌价值提升。首先，依托“苏农云”数据资源平台，进一步发挥数字技术对产业价值链的提升作用，创新“地标产品+溯源码+大数据平台”的智慧监管模式，加强过程管控、产品带证上市和产品质量追溯；推动生产标准化、身份标识化、全程数字化，形成一套持续发展机制，全面提升我省农业品牌知名度、美誉度和市场占有率。其次，放大数字化营销服务平台功能，不断激发农民参与品牌创建及营销的积极性，借助农村电商和直播带货的新模式，推动区域公用品牌产品定制化生产，实行直供、直销，拓宽农户增收渠道。