关于进一步推动我省南北科技园区

高质量共建的对策建议

建议人：孙  伟  江苏省苏科创新战略研究院科技创新大数据中心主任、中国科学院南京地理与湖泊研究所研究员

闫东升  河海大学公共管理学院讲师

叶宸辰  江苏省苏科创新战略研究院研究人员

陈伊南  江苏省苏科创新战略研究院研究人员

报送单位：江苏省苏科创新战略研究院

摘要：近期，省科协组织相关江苏科技智库专家就我省南北科技园区高质量共建的情况进行了调研，形成了《关于进一步推动我省南北科技园区高质量共建的对策建议》。建议分析了我省南北科技园区共建现状、面临的突出问题和挑战，提出了创新区域协同发展新机制、完善“成本共担、利益共享”机制，推进产业链创新链资金链人才链双相联动、切实强化合作质量，探索治理能力现代化新路径、构建市场主导、政府引导、多元参与的新模式，融入长三角区域一体化发展国家战略、实现更大范围协同发展，积极争取国家改革试点项目、推动跨行政区合作深化等具体建议。

面对逆全球化冲击和社会主要矛盾转变，以产业创新合作为抓手强化区域发展协同水平，是提升产业创新能力支撑新发展格局、破解不平衡发展实现共同富裕的重要路径之一。江苏作为中国区域发展差距典型、长三角一体化区域重要组成部分，在保持中国产业链、创新链稳定性中发挥着举足轻重的作用。未来，进一步提升我省南北科技园区共建质量，不仅是缩小区域发展差距、提升发展实力的可行举措，也可以更好地支撑长三角区域一体化发展国家战略、为其他省市高质量发展提供经验借鉴。

一、我省南北科技园区共建现状

作为中国经济社会发展水平最高省市之一，江苏区域发展差距十分显著，如2020年苏南、苏中、苏北人均GDP分别为15.64万元、12.74万元、7.96万元，万人专利授权量分别为88.63件、47.31件、27.61件。显著发展差距为南北合作奠定了良好基础，自《省政府关于支持南北挂钩共建苏北开发区政策措施的通知》等文件出台以来，南北双方协同推动的共建科技园区，加快成为我省南北优势互补、共建共享的创新示范区，有效支撑了全省区域协调、加快了苏北经济发展。

第一，宏观政策支持体系不断完善。在地方实践基础上，省委省政府相继出台《关于提升苏北共建园区建设发展水平的意见》、《关于推动南北共建园区高质量发展的若干政策措施》等文件，全面确立园区共建的基本思路、关键举措、管理制度、考核体系等，为共建园区推进产业创新发展保驾护航。如作为省级南北共建园区高质量发展创新试点的宁淮智能制造产业园，完善政策支持下的南北合作探索日益深化，南京、淮安两市率先协同构建涵盖发展规划、空间规划、产业规划等“1+N”规划体系，园区落户企业、人才等享受南京江北新区投资、创新等支持政策，部分社保及公共服务资源实现跨市共享，园区已启用南京025号段。

第二，协同共建体制机制加快确立。南北双方积极开展园区管理、建设运营、成本收益分享等体制机制探索，形成了苏南方人员、资金、项目“三为主”，苏北方确保规划建设、社会管理、政府服务“三到位”的跨行政区合作机制，有力地保证了共建园区的高效运行。如宁淮智能制造产业园建立了领导小组、管理机构、开发公司三层管理架构，宁淮两市按照7:3比例共同投入5亿元资本金成立园区投资发展有限公司，负责园区开发建设与招商运营；合作双方共享“总部+基地”项目税收的园区留成部分，合资开发公司收益按比例分成，并将经济指标纳入合作双方政府内部考核（监测）指标计算范围。

第三，市场化合作探索逐渐强化。伴随着共建园区不断探索与发展，合作双方逐渐认识到传统政府主导园区共建效率不高等弊端，积极引入多元化市场主体参与园区共建，政企商业化合作水平不断提升。市场化运作机制下，大型优势企业参与共建园区建设水平得到提高，合作成效更为明显。如：常州盐城工业园区以江苏新常盐建设发展有限公司为主体组建投资基金，联合东海证券、大丰国资、常州民营企业共同组成规模5亿元左右投资基金，对园区企业提升、科创企业前期投资、重点项目招商引资等进行前期投入，弥补了财政资金不足、提升了资源利用效率。

第四，双方产业创新发展收益明显。借势区域产业、创新发展梯度，立足产业链、创新链跨区域联动路径，通过促进创新协同发展、产业链与创新链融合、科创成果跨区域转移转化，在推动苏南产业“腾笼换鸟”和转型升级、带动苏北经济发展和产业升级等方面发挥了积极作用。如“十三五”期间，南北共建园区落户产业合作项目569个、总投资1153亿元，带动苏北地区形成纺织服装、装备制造等多个特色产业集聚地；其中，2020年苏州宿迁工业园区以占宿迁0.16%的土地创造全市6.5%的税收收入、8%的规上工业增加值、18%的高新技术产业产值，成为推动区域协调发展的强大引擎。

二、我省南北共建园区高质量发展面临的问题和挑战

推动南北共建园区高质量发展，是我省深入实施区域协调发展战略的重要举措。但是，由于政府与市场关系不明确、合作主体实力不对等、合作需求有差异等因素，南北科技园区发展成效与战略目标依然存在差距，高质量发展仍面临诸多困境与挑战。

第一，政策依赖性较强，市场化程度不高。园区发展呈现显著政策驱动特征，市场化推动共建园区较少，仅2家采取企业与政府合作主导的模式。尽管政府具有较强大规模资源调动优势，但适应市场能力弱，灵活性差、收益比低；持续的强政策依赖性、“输血式”帮扶，导致多数园区内生动力不足，增加政府财政负担、投入产出效率不高，且在经济结构性下行趋势下难以持续。此外，政府政策存在南北不同步问题，导致利益分配难以有效激发苏南城市积极性，无论是建设中的园区、还是筹划兴建的园区，均不同程度存在“南冷北热”现象。

第二，低端产业和产能转移居多，科技含量不高。官本位思想、高端要素竞争驱动下，低端劳动密集型产业转移、承接占主导地位，核心技术研发、转移少有涉及，这不仅与园区共建初衷相距甚远，也不利于园区可持续发展。如当前47家共建园区中，科技型园区仅7家，且均“有科技之名、无科技之实”，诸多企业面临技术更新换代、行业转型升级难题，难以支撑城市高质量发展。随着苏北土地、劳动力等生产要素成本快速攀升，以及苏南产业布局调整和产业集聚效应逐步形成、产业转移门槛提高，进一步制约南北产业创新联动发展。

第三，产业培育机制和平台较弱，创新动能有待提升。苏北城市产业创新能力、融资服务能力相对较弱，园区发展较多地依赖苏南城市政府公共服务、招商理念等制度性要素及金融服务、科技服务等生产服务功能，加之南北共建园区主要按照生产基地或“产业飞地”规划建设、以及共建双方产业培育机制和平台协同建设不到位，导致园区产业创新与服务配套载体建设相对滞后，无形中削弱了新兴产业竞争力。如诸多共建园区创新资金运作、投融资渠道不畅，多以贷款或凭借自身知识产权作为抵押方式来争取社会资本的高技术产业投入，无法充分发挥企业特别是中小企业作为科技创新的重要主体地位。

第四，体制机制深化改革空间收窄，合作难度加大。省市针对南北共建园区的用地、产业、财税、金融、人才等支持政策较为完善，但受地方权限影响，涉及跨行政区土地资源配置、财税体制等改革难度较大，创新性政策举措落地落实存在掣肘。跨行政区投资、服务共享、收益分配等创新性政策举措，也受工商、税务等规章制度制约，执行度与现实效益仍需进一步提高。在发展理念上，南北干部理念分歧导致园区内各方的关系难以协调，如苏北强调发展速度和量化指标、苏南注重园区基础设施配套建设和引进项目质量，理念错位增加了共建园区深入合作难度。

三、关于我省南北科技园区共建高质量发展的对策建议

依托共建南北科技园区推动区域协调、产业竞争力提升，是落实习近平总书记“在率先实现社会主义现代化上走在前列”嘱托的重要举措。未来，需要从创新治理能力现代化路径、提升市场化水平、融入区域一体化格局等多角度发力，进一步推动我省南北科技园区高质量发展。

第一，创新区域协调发展新机制，完善“成本共担、利益共享”机制。协同推动组织架构创新，按规定统筹核增领导职数，适当提升园区内设机构规格。完善科技产业转移、重大基础设施项目建设、平台载体建设等合作领域的成本与收益评价方法，健全按投资比例、贡献程度或预期约定分成等成本共担利益共享机制。完善创新收益共享机制，招商引入新公司可以注册在飞出地、生产基地落户共建科技园区，双方共享税收的共建科技园区留成部分，建议增值税、所得税省、市、县留成部分适当补贴给共建科技园区。在全省考核中，共建园区的GDP、税收、固定资产投资、进出口、外商投资额等，按比例纳入合作双方相关指标统计范围，适当提高在苏南城市考核中的权重以激发其合作动力。

第二，推进产业链创新链资金链人才链双向联动，切实强化合作质量。贯彻落实《关于推动南北共建园区高质量发展的若干政策措施》，因地制宜探索“总部+基地”“研发+生产”“服务+共享”的共建模式，推进“园中园”、新型产业平台、特色产业基地建设，鼓励龙头企业组建跨区域采购、生产与流通体系。以“产业转移+技术转移”推动创新链跨区域协同，支持合作双方共建技术转移转化平台，支持苏北地区在苏南建设“创新飞地”。围绕产业链创新链高效配置资金链，支持双方设立协同创新与产业协作引导基金，共建金融服务与产业投资服务平台，支持园区做大做强主导产业和核心企业。促进人才链与产业链创新链有机衔接，鼓励合作双方整合人才政策共同招引创新创业人才（团队），支持园区开展“柔性引才”计划，推广跨区域校企合作、工学结合等人才输送培养模式。

第三，探索治理能力现代化新路径，构建市场主导、政府引导、多元参与的新模式。推动共建园区营商环境、涉企政策等全面接轨苏南，探索合作双方以合资成立投资开发公司、招引企业发展园区运营商的发展模式，全面负责园区基础设施建设、土地开发和经营、招商引资等工作，推动重大项目跨区域市场化运作。支持投资开发公司实行职业经理人制度，保证开发公司的市场化与独立性，避免行政与投融资管理交叉。完善市场主导、政府引导的市场化开发与投融资机制，支持园区采用PPP、BOT、TOT、BLT等模式，吸引社会资本参与园区建设。引入、委托第三方开展园区共建质量动态评估，进一步完善技术方向企业决定、要素配置市场决定、科研成效用户评价、创新服务政府提供的创新体系。

第四，融入长三角区域一体化发展国家战略，实现更大范围协同发展。支持共建园区围绕国家战略重点领域、关键环节，与其他省市建立常态化沟通机制。探索跨省成本分担、财税分享以及收益分配机制，健全基于增量收益的利益分配方案。发挥江苏省产业技术研究院的平台效应，以支撑长三角产业链、创新链协同为基础，协同探索跨区域科技研发、产业化和应用示范的路径。建立公平、公正和透明的产业政策环境，深化与其他城市政策制度、市场规则和专业化服务对接，允许采取增资扩股、股权转让等多种方式，鼓励、引导长三角各类投资主体参与共建园区建设，为园区内科技企业提供重要支撑。加强与各类行业协会的合作力度，重点强化与上海、合肥综合性国家科学中心的合作力度，构建“原始创新—产业转化”合作模式。

第五，积极争取国家改革试点项目，推动跨行政区合作深化。围绕国家重大战略需求，深入推进区域优势互补、南北联动、跨江融合发展等，积极申建国家级省内区域协调发展示范区，主动承担跨行政区产业合作、基础设施共建、公共服务共享、环境污染联防联治与生态补偿等体制机制创新试点。支持省级南北共建园区高质量发展创新试点单位申建国家级“飞地经济”示范区，探索开展合作模式以及统一规划管理、土地管理、财税分享、公共服务协同、资源要素自由流动等政策创新试点。