“十四五”时期江苏对接长三角区域一体化发展的对策建议
建议人：陈 雯 江苏省苏科创新战略研究院理事长、中国科学院南京地理与湖泊研究所研究员、长三角一体化发展决策咨询专家
孙 伟 中国科学院南京地理与湖泊研究所副研究员、江苏省苏科 创新战略研究院长三角科技创新大数据研究中心主任
李荣志 江苏省苏科创新战略研究院院长
报送单位：江苏省苏科创新战略研究院
《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》实施以来，长三角各省市认真贯彻习近平总书记重要指示精神和党中央决策部署，紧扣“一体化”和“高质量”两个关键词，精心谋划、真抓实干，成效显著。但一体化发展中依然存在创新能力较弱、分工机制不明晰、欠发达地区动力不足、水生态环境协同治理和区域协调机制亟待健全等问题，根据紧扣新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的新要求，我们对当前长三角一体化发展成效及瓶颈问题进行了分析，提出我省在新时期对接长三角一体化发展的对策建议。
一、长三角区域一体化发展现状
（一）一体化谋划站位高，实施系统性强。三省一市及主要城市按照一体化发展规划纲要总体要求，相继出台规划纲要实施方案，明确推进一体化发展的时间表、任务书和线路图。在交通运输、生态环境、金融和标准一体化等领域以及自贸区新片区、生态绿色一体化发展示范区、虹桥国际开放枢纽、南京都市圈等重点区域相继编制并出台规划，明确了重点工作协调事项。
（二）创新方式方法，聚焦重点领域协同推动、重点区域精准发力。重点领域以合作项目推动为抓手、共建共享政策和机制联动为保障，加快建设创新基础设施集群和载体，引导集成电路、人工智能、生物医药等跨界产业链合作，异地门诊全域结算、跨省断头路连通、“联合河长制”、环保领域跨区域信用联合奖惩等合作创新不断涌现，58个政务服务事项已在41个城市实现跨省市“一网通办”。在重点区域积极探索合作管理模式和开放新机制，如生态绿色一体化发展示范区已开展执委会引领下的协调管理制度试验，自贸试验区临港新片区积极推动各项改革任务落地生效，虹桥国际开放枢纽着力于开放合作，创新飞地、合作发展区等新方式不断涌现。
（三）多层次工作机制发挥实效，全民参与一体化局面初步形成。国务院成立长三角一体化发展领导小组，在长三角合作决策层、协调层和执行层“三级运作”机制基础上，初步形成了“上下联动、三级运作、统分结合、各负其责”的工作机制，在交通重大基础设施实施衔接、疫情联防、产业链复产协同等方面发挥了重要作用，并激发了企业等各类主体积极参与一体化。集成电路产业公共服务机构联盟、数字经济产业联盟、科技创新智库联盟等一批专业联盟相继成立，特别是企业家联盟成立短短数月，启动了走进安徽推介活动，签约项目总投资超过300亿。成立长三角协同优势产业基金、汇添富长三角一体化ETF等金融平台，引导金融机构和社会资本共同支持长三角一体化发展，努力探索建立长三角一体化发展的市场化、社会化推进机制。
（四）一体化有效推动了长三角强劲活跃增长。通过三省一市的共同努力，长三角全国发展强劲活跃增长极的地位更加突出。虽然去年受新冠肺炎疫情影响，三省一市GDP增速同比有不同程度的下降，但下降幅度均低于全国水平，2020年实现GDP超过24万亿，占全国比例由2018年的23.49%提高到24.09%。金融支持长三角一体化成绩斐然，科创板和试点注册制顺利落地，截至2020年12月底，三省一市共有240家申报科创板，占全国比重的45.11%，已挂牌上市104家，占全国比重的48.37%。
二、当前推动一体化发展面临的主要问题
（一）与世界级城市群地位相比，发展水平质量和创新能力还有差距。长三角人均GDP按2020年全年平均汇率折算约为1.6万美元，六大世界级城市群中最低（北美五大湖6.7万、美国大西洋沿岸6.2万、英国中南部5.5万、日本太平洋沿岸4.8万、欧洲西北部4.5万）。从地均GDP看，长三角每平方公里经济产出为970万美元，仅为日本太平洋沿岸城市群的1/10、英国中南部城市群的1/4、美国大西洋沿岸城市群的1/3。科技成果转化率仅10%，而发达国家达到40%，2020年长三角授权专利总数为115万件，其中发明专利仅占12.6%，比2018年下降了8个百分点，对突破“卡脖子”技术的知识理论和研究方法支撑严重不足，原创研究弱，可以转化的科技成果少，成为影响高质量发展的最大制约。
（二）一体化产业分工机制尚未实现。当前随着“两山”理论践行和主体功能区战略实施，产业发展区和生态保护区分工逐步明晰，但是产业发展区的行业及产业链的市场化分工机制尚未形成。各地 “十四五”规划中，产业跟风依然严重，均聚焦人工智能、生物医药、新材料、新能源汽车、高端装备等热门领域，相似度较高；一些大城市提出“几大产业链”的自成体系，高位城市低配产业，既挤压了中小城市的产业发展空间，也使大城市功能难以提升。
（三）一体化的共享效应没有充分体现。目前，公共资源和重要政策还相对集中于特大城市和大城市，“极化”明显，地区间以及市、县、乡镇的差距依然十分突出。改革试点政策几乎集中在大城市，开放与合作的一体化“个性”政策几乎集中在上海。上海人均一般公共预算支出约3.4万元，为宁杭2倍，苏北皖北5倍以上。过去10年，30%的新增执业医师、超过一半的三甲医院集中在沪宁杭合；当前实施异地医保报销政策可能导致医保费用大量流向医疗资源丰富的城市，欠发达地区医保费用出现超支。2009—2020年长三角常住人口增长近1600万，其中55%在沪宁杭合，95%在中心区27个城市。县、镇以及生态保护区发展动力较弱，镇村甚至县城都出现人口持续流失状况，一体化共享效应没有体现，这可能会损伤部分地区的一体化积极性。
（四）区域合作与协同发展进入利益深水区，生态补偿及利益平衡机制亟待完善。长三角区域合作中，类似交通、旅游、产业等利益共享的合作推进相对容易，但是对于水资源共享和上下游环境联防联治等合作推进难度则较大，利益分担测算和平衡机制相对缺失。如太湖流域水资源利用和水环境治理方面，随着太湖水质整体向好，各地调水需求量增大，由此引发太湖水量平衡与生态风险的考量。为维持和保护太湖的水量水质，“谁破坏，谁修复”规则基本在运行，但“谁使用，谁付费”规则还没有建立起来，太湖流域跨区域省际横向生态补偿机制尚不健全，现实中协商沟通依然不够顺畅，使用异地水资源的一方（如上海取用江苏太浦河以及太湖水）往往对付费和补偿采取置之不理和回避的做法。此外，新安江第三期生态补偿也存在进展不力情况。
（五）先行示范区的一体化实施机制有待进一步探索。生态绿色一体化示范区的执委会执行“就高不就低”统筹管理制度，与两区一县属地个性管理存在偏差，地方可能出现消极应对，拖延执行的主观行动，制度交易成本较大；一些制度设计如规定土地指标统筹使用，在实际操作中难以执行。此外，跨界园区和创新飞地发展良莠不齐，部分园区为政府援建和托管方式，市场化程度低，运营体制与机制不够完善。
三、“十四五”时期江苏对接长三角更高质量一体化发展的对策建议
（一）充分学习和借鉴上海改革开放政策和城市经营管理经验。上海是引领长三角各城市一体化带动全国高质量发展的“龙头”和“高峰”。一方面，通过长三角各城市的功能提升和竞争，促使上海把自身资源配置功能和集成商的服务能力做强做高。一方面要以自贸区、虹桥国际开放枢纽建设为突破口，率先培育衔接并参与国际规则制定的制度构建能力。另一方面，要通过学习和借鉴上海的城市管理规则和经验模式，争取浦东、自贸区新片区、虹桥商务区的政策外溢，使江苏各城市能够有“感觉在上海”的营商环境，创造上海及其他中心城市功能和要素外溢时的承接土壤。
（二）打造我省科技创新的个性化能力。长三角各城市科技布局应该有全球视野和人类情怀的更宽广格局。江苏的科技创新格局，除了瞄准集成电路、生物医药、人工智能及新材料等产业科技研究外，还可以充分利用南京等城市地球科学、环境科学的学科优势，联合相关国家重点实验室，瞄准影响人类健康、进步和可持续发展的重大资源环境科学问题，以“智慧长三角”、“健康长三角”和“美丽长三角”科技示范为重点，组建环境和星球科学方向的国家实验室。助推长三角打造成为科学研究的国家队基地。建议依托以上海、合肥科学中心及国家实验室，积极倡导协同南京、杭州、苏州、宁波、无锡等科技资源，建立科技攻关共同体（长三角国家实验室）。
（三）创建全国制造业高质量发展示范区。强化产业链组织和市场化分工，强化产业链顶层设计和规模强度牢度，共建科学研究—技术应用—产品产业化—产品市场化的创新链和产业链紧密结合通道，推动科学中心、产业创新中心和先进制造业基地及要素市场体系的有机融合。建议我省联合长三角各省市产业管理部门或链主企业等机构牵头组建面向市场的区域产业链促进机构，开展面向行业的优势产业链升级的总体设计及引导政策体系制定。引导我省各城市找准产业链中的承载环节，谋划产业发展方向，推动专业化、特色化和品牌化发展。依托行业协会和市场联盟等平台载体，鼓励多方共建企业供应链的信息互通平台，鼓励技术关联企业的产品调整补链。开展引导产品、创新与市场衔接的咨询服务，为企业融入产业链提供平台型、灯塔式服务。
（四）创新政策复制与公共服务均等化机制。总结大城市改革试点和制度创新的可复制可推广经验做法，编制重大改革成果清单，从争取突破性举措和一般性改革落地两方面入手，结合各地现实条件加快复制推广。尊重和弘扬基层改革首创精神，发挥中小城市“船小好调头”的优势，科学配置各方面资源，给予更大改革空间，鼓励开展特色化和个性化的改革探索和创新实践。着重解决公共资源供给不足的问题，首先要弥补教师和医生数量不足的短板，增设医学院和师范院校，培养更多的高水平教师和医生。同时鼓励大城市与中小城市通过人力技术及资金支持、定向援助、对口支援等形式帮助经济薄弱地区提高基本公共服务能力，通过教育医疗的教育培训和交流合作，提升中小城市教师和医生的执业水平。此外，需要探索设立一体化发展基金和差别化的财政支持政策，对大城市要保障符合条件的外来人口与本地居民平等享有基本公共服务，对中小城市要加大财政转移支付力度和基金投入，保障拥有大致均等的基本公共服务。
（五）试点探索生态产品价值实现机制。构建生态产品价值实现机制，推动绿色创新发展。第一，要促进以增强生态优势和效率为导向的技术研发，将生态健康与良性循环及系统完整性稳定性的命题纳入国家基础研究体系中予以支持。第二，制定分地区分类型的生态管控政策，鼓励生态产品的生产，在生态保护区鼓励促进原生性生物多样性发展的研究和行为，在农业发展区有效推进农药化肥减量化，在城镇化地区鼓励和奖励企业参与城市河湖水质改善和微生态环境改善，提升空间资产和价值。第三，要探索公益性资源使用的定价机制，建立地方政府的资源购买意识和跨地区的协商平台，可以太湖流域的沪苏浙三地的水资源共保和共享为案例，合理测算水资源成本，依据水质水量的使用分担成本，建立水资源购买和交易机制，进而推广至其他公益性生态资源领域。第四，探索生态优势转化投融资机制，充分发挥政策性和开发性金融的引导作用，加强非信贷产品和服务方式创新，探索债券基金等产品服务生态品发展。
（六）促进建立和完善成本共担利益共享协调机制。强化合作意识和府际互信，加强信息沟通与共享，降低信息不对称造成的道德风险和逆向选择，构建监督激励机制，惩罚制约一体化发展、奖励推动一体化发展的各种行为。建立协商对话机制和平台，通过政府磋商、民间交流、市场运作等多种途径，对共同关心的问题进行协商和对话，权衡和确定各方的权、责、利，逐步地解决问题、消除障碍。建立互动调整机制，对各自原有的利益诉求进行互动磋商和适当调整，以期达到多方共赢的目的，推动问题尽快解决和项目尽快落地。
（七）推动探索跨界地区一体化合作机制。对于生态绿色一体化示范区，要强化示范区执委会的协调功能，尽量弱化行政审批权限的集中，尊重各行政区自身利益，而且要充分发挥专家和智库作用，听取融合采纳各方意见，寻求最大公约数推进合作。对于跨界园区和创新飞地，要探索市场化的合作运营机制，鼓励采取股份制合作方式共建，引进社会资本参与园区开发和运营管理。建立两地重大产业转移项目相关收益分享协商机制，税收收入除上缴国家部分外，可以考虑由双方商定在一定时间内留存滚动发展，之后按比例以适当方式分享。
